信息详细
退役士兵教育安置政策理论研究
〔摘 要〕 课题组通过实施“全国退伍兵安置问题调查方案”和“成都部队义务兵与士官有关退伍安置问题调查方案”，以翔实的数据揭示了现阶段我国退伍安置工作正处于新旧制度交替混合期的严峻问题，分析了退伍兵适合教育安置的有利条件，深刻阐述了政府制定教育安置政策的理论依据和高职院校招收退伍兵入学的优势，从而提出了一个退伍安置制度更深层次改革、“强本”、“治本”的新方案：以科学的理论知识为基础，以国外先进国家退役军人教育安置政策为借鉴，以高职教育为平台，招收退伍兵入学，使其“强身健体”，提高专业知识和技能，建立稳定的就业服务机制。
我国退伍安置制度自1994年步入市场经济体制以后，出台了一系列重大改革措施，这对于缓解退伍安置工作矛盾，减轻社会压力，起到了积极重要作用。但是，笔者认为至今为止，所出台的这一系列改革措施，不管是“有偿转移”，还是“自谋职业”；也不管是“均衡负担”，还是“多渠道多形式的安置”，都是治标不治本，只不过是把政府的风险大部分转移成退伍兵的风险，并非是长久之计，妙法良策。那么，真正的“妙法良策”是什么？为了探索这一问题，笔者精心设计了有关退伍安置的地方和军队两个实施调查方案。首先，利用年前假期时间，组织长沙民政学院民政管理专业17个教学班、700多人的调查队伍，分赴全国28个省、自治区、直辖市的部分县市，实施“城乡退伍兵安置情况调查方案”。其中沿海地区有6个省、１个直辖市，中部地区有９个省，西部地区有11个省、自治区和1个直辖市，以问卷调查的方式共调查城镇籍退伍义务兵3768人，农村籍退伍义务兵1354人，完成有效样本农村籍退伍兵689个、城镇籍退伍兵1584个。然后，组织专业教师调查小组，实施“义务兵和士官调查方案”，在四川省民政厅安置处和成都军区军务部兵员处领导的支持和帮助下，对成都军区78108部队和78049部队以问卷调查的方式调查服现役的义务兵和士官，共调查城镇籍义务兵256人，农村籍义务兵271人，士官242人；完成有效样本城镇籍义务兵192个，农村籍义务兵213个，士官180个。通过对地方和军队两个方面的翔实数据的分析研究，以及对国外发达国家教育安置政策的甄别借鉴，笔者提出一个“强本”、“治本”的参考方案，为争取政府出台退伍兵教育安置这一政策提供依据。
一、建议制定退伍兵教育安置政策的背景
(-)现行退伍兵安置政策的基本精神
在计划经济时期，我国的退伍安置工作长期以来执行的是“从哪里来到哪里去”的政策。从1994年进入市场经济以后，面对着安置政策与市场经济不协调的越来越大的矛盾，政府出台了一系列政策性改革措施，归纳起来有如下内容：
（1）要继续开发和使用军地两用人才；各地要适应劳动市场发展的需要，有组织、有计划地逐步地把军地两用人才推向劳动力市场；有条件的地区要积极创办退伍军人两用人才服务机构，开展育才、荐才、用才一体化服务，使之成为劳动力市场的中介服务机构。
（2）对以退伍军人为主的经济实体，各级政府和各有关部门要给予优惠政策，进行帮助和扶持，各地要出专项资金，切实解决在生产、生活中的实际问题。
（3）打破了长期的退伍安置是全民所有制、固定工制的格局，与劳动合同制的用工制度接轨，退伍兵随用工单位改革实行劳动合同制；继续坚持“按系统分配任务，包干安置”的办法，依法保障退伍义务兵的第一次就业；在签订合同、培训等方面给予优待；妥善解决养老保险、待业保险、住房等待遇问题；妥善安置伤病残退伍义务兵。
（4）有条件的地方（经济发达地区）可试行“供需见面，双向选择，保底安置”的办法；在一些经济落后、安置难度的地区，也可采取“按职工比例分配任务，包干安置”的办法安置。
（5）拓宽安置渠道，实行多元化结构的安置模式，以后不论国有企业、集体企业、行政单位、事业单位、股份制企业、三资企业、私营企业都有安置义务，适合退伍军人就业的行业、部门、行政单位、事业单位要优先安置。
（6）鼓励退伍兵自谋职业，对自愿到非国有经济成份单位就业或自谋职业的退伍兵，当地政府要给予优惠政策；有条件的地方要积极创办退伍军人职业技术服务培训中心，地方政府拨款用于待分配的退伍兵培训的管理、教育和技能培养费。
（7）要根据当地经济发展和劳动力需求的实际情况，科学合理地制定安置计划，同时，对当年确实难以完成接收安置任务的单位，提出“要试行用安置任务有偿转移等经济手段进行调控”，以及对“安置任务比较重、难度比较大的地区，可根据新形势下人才和劳动力交流的新要求，适当扩大跨地区易地安置范围”等政策措施。
（8）实行“均衡负担的原则”和“多渠道多形式安置”的原则；所有机关、团体、企业、事业单位，不分所有制性质和组织形式，都有接收退出现役士兵的责任和义务，都要按照一定比例安置退役士兵；对要求自谋职业的，当地政府要给予一次性经济补助；放开安置渠道，鼓励竞争上岗，待分配期间当地政府发给生活补助费；安置对象自谋职业的给予一次性经济补偿；拒绝接收安置任务的要进行处罚。
（9）安置对象到非国有经济单位就业的实行保护性政策措施；明确了机关、团体、企事业单位招聘人员时优先录用自谋职业的安置对象，录用享有关工资、工龄及投保年限的优惠政策；要求各有关部门及当地政府对自谋职业的安置对象从事个体、私营经济或兴办企业的要给予政策优惠；要求实行鼓励先进、鞭策后进、区别对待的安置政策，优先安置重点安置对象；要求地方各级政府把提高退役士兵自身素质作为安置工作的重要环节，安排一定经费用于对退役士兵进行政治思想、文化知识和职业技能等方面的培训。
从上述政策精神的主要内容来看，退伍安置改革的核心是自主择业，把退伍兵推向劳动力市场和市场经济的潮流。
2004年更进一步明确了安置就业与自谋职业相结合的安置办法，各地也积极探索退役士兵自谋职业渠道，全国有1300多个县（市）开展了试点。大力推行退役士兵安置就业与自谋职业相结合的安置办法。目前，全国有1500个县（市）开展了自谋职业改革工作，去年约有10万城镇退役士兵自谋职业（引自《2004年民政事业发展统计报告》）。
（二）现行退伍安置政策存在的问题
现阶段我国退伍安置工作正处于新旧制度交替的混合期，所以计划经济时期退伍安置老政策出现的老问题并未彻底解决，而市场经济时期退伍安置新政策不协调的新问题又不断涌现。归纳起来有如下几方面：
1、政府指令性安排退伍兵政策与市场就业机制的矛盾。
2、自谋职业的有偿补助与地方财政承受力有限的矛盾。
3、劳动力严重过剩与就业岗位短缺的矛盾。
4、退役士兵的学历和职业技能与择业的期望和社会需求的矛盾。
5、城乡有别的安置办法与户籍制度改革的矛盾。
归纳起来，退伍安置的新问题主要有：
① 大大增加退伍安置的难度。
② 需要的安置经费将严重不足。
③ 推向劳务市场的安置对象的素质将更差，就业的竞争力更低。
（三）对当前安置政策的评估
从上面的论述来看，尽管从1993年以来我国的退伍安置政策的变化一直朝着与市场经济体制接轨的方向改革，从全面包分配到倡导自主择业，从政府安排工作到全面推向劳动力市场，这种改革的方向是正确的。但是，我们要看到，作为退伍安置政策的客体—退伍兵自身并非具备与市场经济体制下劳动力市场相适应的文化程度、能力水平和专业素质，把这样一批退伍兵直接推向劳动力市场，很快就会下岗失业，陷入贫困。这就好比要叫一架先进的、性能良好的宇宙飞船飞向太空，而驾驶这架宇宙飞船的宇航员却技术水平和身体素质偏差，那么势必造成这架宇宙飞船在飞向太空的过程中充满了风险。
二、高职院校招收适龄退伍兵入学政策的理论依据
（一）社会学的“社会化”理论、“角色”理论和“人的现代化”理论
1、社会学的“社会化”理论
“社会化”理论的主要内容：① 社会在不断发展变化，人的社会化是一个长期的过程，伴随人的一生。一般来说人的一生的社会化可以分为早期社会化、继续社会化和再社会化几个阶段与类型。②人能够由自然人转化为社会人,是因为具有特殊的生理条件：A、人类具有超越本能的能力。B、人有较长的依赖生活期，在成长中有一个生理上不能独立生活的童年时期，这是人接受广泛而深入的社会化的基础条件。C、人有较强的学习能力。D、人有语言的能力。③ 为使一个人成长为合格的社会成员,必须进行系统教育的基本内容有：A、教导有关生产与生活的基本知识和技能。B、教导社会规范。C、树立生活目标，确立人生理想。D、培养社会角色。社会化的目的，是为社会培养符合于社会发展要求的社会成员，在社会结构大厦的各个环节充当适宜于各自身份、地位的角色。④社会化方法主要有：A、 家庭教育。B、学校教育。C、社会群体内部影响。D、大众传播工具。
根据“社会化”理论，笔者认为一个退伍兵从出生到退伍时，已经完成了儿童时期的社会化、初中生和高中生社会化和士兵的社会化，那么当他脱下军装，由军转民，就应当有一个合格的社会主义建设者的社会化过程，通过这一社会化，退伍兵就应较好的掌握一至多门从事社会社会主义建设的专业技能和本事。要完成这一社会化当然有多种途径，但是最有质量、最捷径、最切合实际的途径就是通过学校教育来完成。
2、社会化的“角色”理论
“角色”理论的主要内容有：① 角色的确定。在社会舞台上，人不能随心所欲的扮演角色，角色的承担首先要有一个确定的过程，或者说需要经过“认同”，证明一个人的实际地位、身份等与其承担的 角色相一致。角色的确定是否有效，最终是由社会决定的，但它也与个人的活动和努力密不可分。② 角色距离。这是指个人与他所承担的角色之间存在着差距。角色距离表明：自笔者与理想的 角色模式是分离的，它妨碍一个人进入角色。③ 角色的再现。④ 扮演过程。角色表演需要经过3个环节：一是对角色的期望。人们在承担某一角色时 ，首先遇到的是社会或他人的期望。二是对角色的领悟，即角色承担者对角色的实践，这是期望与领悟的进一步发展，是在个人实际行动中表现出来的角色。三是对角色的扮演。
根据社会学“角色”理论，一个在一生中要经历多个不同的人生阶段，每一个阶段要依据社会的要求扮演不同的角色。那么退伍兵也同样如此，在服兵役阶段，他要根据祖国和人民的要求，要努力扮演好优秀士兵的角色，刻苦训练，掌握军事技术。在退伍后，同样也要根据社会的要求，扮演好社会生产者、建设者的角色，要具有从事现代工业、现代农业的本事。这样退伍兵本人就要完成好社会角色的转变，逐步了解和认识自己在专业群体或社会结构中的地位，领悟并遵从群体和社会对这一地位的角色期待，学会如何顺利地完成角色义务，以表现合宜角色行为的过程。而作为政府和社会也有责任和义务帮助退伍兵完成这一转变。
3、社会学的“人的现代化”理论
社会学的人的“现代化”，是指与现代社会相联系的人的素质的普遍提高和全面发展，包括人的思维方式、价值观念、生活方式和行为方式由“传统人”向“现代人”的转变。这种转变从根本是说人的生存方式和发展状态的历史转型。
我国现正处于一种社会转型阶段，传统工业向现代工业、传统农业向现代农业转型。而笔者个体的人也应完成传统的“社会人”向“现代人”的转变。同样，作为一个退伍兵在进入社会主义建设队伍大军时，应当刻苦学习现代工业、现代农业的科学文化知识、科学技术、劳动技能，成功完成“现代人”的转变，这是时代和社会的要求。
（二）现代教育思想的“可持续教育”科学观理论
“可持续教育”理论的主要内容有：① “可持续教育”理论着重强调从学习者的主体性出发，要求个人一生中应持续学习，以满足个人在一生中各个时期各个阶段的各种学习需求。② “可持续教育”在强调学习的全社会性、自主性和终身性的同时，要求把各种型态的教育整合起来，把个人的学习与发展整合起来，使社会和个人的发展相互整合，同步发展。③ 要树立正确的发展观，要有可持续发展的意识与能力，实现自己的长期、不断发展。④ 提高人的素质离不开教育，人的自身发展离不开自主学习，人的可持续性发展离不开持续不断的学习。“可持续性教育”强调对在校学生的学历教育，不仅教给他们以知识，更重要的是体现在培养他们学会学习，即学会认知、学会做事、学会合作、学会生存。
按照现代教育思想的“可持续教育”科学观理论来看，一个退伍兵在入伍前一般只接受了普通高中教育，入伍后，主要接受军事知识和技术的教育。到退伍时，退伍兵只具备两种知识，一种是文化基础知识，一种是军事知识和技术。所以对他们还得继续补课，补充学习专业知识和专业技能，特别是现代科学技术知识和技能，这样才能使他们适应社会的发展，适应个人的生存。
（三）邓小平理论的“军地两用人才开发”的安置思想
邓小平的“军地两用人才开发”的安置思想是邓小平理论的重要组成部分，是中国特色的四个现代化背景下军队建设的产物。其主要内容有：
1、军队要服从社会主义四化建设的大局。
2、军队要培养适合军队建设、适合社会主义建设的两用人才。
3、军地两用人才培养的规格是“一兵多能”。
4、培养军地两用人才工作做好了，地方安置就容易了。
三、国外退伍安置制度的借鉴
在世界上，美国实行的是雇佣兵役制，英国和日本实行的是募兵制，加拿大实行的是志愿兵役制，保加利亚实行的是义务兵役制向募兵制转型的兵役制，韩国实行的是义务兵和志愿兵相结合的兵役制，因此，这些国家的退伍安置制度都具有各自特色。尽管与我国的兵役制度不同，但是在退伍安置政策方面有许多做法值得借鉴。
归纳以上五国的安置政策的主要内容，对于我国现行的退伍安置制度的改革、制定高职院校招收退伍兵入学的政策应有以下几点启示：
1、政府高度重视。
政府十分重视退伍军人的教育、培训、就业，这从政府设置主管退伍安置工作职能机构的级别之高，可见一斑。如美国、澳大利亚、加拿大等国主管退伍安置的机构都是中央政府的部级机构，特别是美国，在中央政府设立了部级机构——退伍军人事务部为主管职能机构，另外还有劳工部和国防部两个重要的部级机构来协助配合。又如英国政府，它把退伍军人的就业、培训交给一个地方公司来运作，与这个地方公司签约的是中央政府的重要机构—国防部，而不是它的下属二级机构军外安置服务局。政府高度重视，退伍安置机构级别高，这对于制定有关退伍军人的教育、培训、就业等优惠政策、充裕资金的拨款、至上而下的有效运作，起到了关键性的作用。相比之下，我国主管退伍安置工作则是一个中央政府的三级机构即处级机构—退伍安置处。而我国又是一个大国，实行的是义务兵与志愿兵相结合的兵役制度，每年退伍兵之多，问题之复杂，在世界也是少有的。这种状况对于我国退伍安置工作的政策制定、拨款、有效运作势必带来很大的影响。因此笔者认为应该提高退伍安置机构的级别，把现有的退伍安置处从优抚安置局分离出来，正如城市低保机构从原有的救济救灾司分离一样，独立成立一个局级机构，这会给我国的退伍安置工作带来显著的成效。
2、以充裕的资金来保障教育、培训、就业安置计划的实施。
尽管五国的兵役制度大都是雇佣制、募兵制或志愿兵役制，服役期间都拿的是工资，可是国家仍然把退伍军人的教育、培训和就业作为政府义不容辞的义务和责任。这种责任最突出的表现为政府对于退伍军人由军转民的角色转换，是通过一个内容丰富、措施得力的教育、培训计划来实施的。而保证这一计划实现的最有力度的措施就是政府以财政预算的形式投入充裕的资金。如美国2001年用于退伍军人的预算为480亿美元，占联邦政府财政总收入1、99万亿美元的2、4％。这与我国相比，就相差太远。以2001年为例，全年整个民政事业支出为284、8亿元，占国家财政支出的1、5％；用于优抚（退伍安置未单独列项）事业69、4亿元，占国家财政支出的0、42％。况且，我国实行的是义务兵与志愿兵相结合的兵役制度，士兵服役期间拿的是津贴而不是工资。因此，我国政府应加大对退伍安置的财政投入,特别是对其教育、培训、就业方面的资助。
3、采取多种教育、培训方式来提高退伍军人适应社会的职业素质。
五国对退伍兵提高职业素质的教育和培训，采取因人而异，因个人的需要而异的方式。从学习的方式来看，有学历教育班，有课程学习班，有职业资格证书班，有单项技能训练班。从教育培训的类型来看，有普通高等教育，有职业技术教育，有短期培训。从学历教育的层次来看，有研究生学历教育，本科学历教育，有大专学历教育，有中专学历教育。多种教育、培训的方式，能满足水平不一、层次参差不齐、个人情况不同的各种退伍军人的需要。
4、 政府为退伍军人的军转民的角色转换铺路架桥，做好服务。
市场经济的社会是残酷的，而军队是当兵吃粮，扛枪站岗，是比较单一的。因此，一个军人由军转民，如果没有较好完成这种角色转换的过渡，那么一进入社会，往往会陷入一种困境，难以自拔。因此，政府应帮助做好退伍军人角色转换期的铺路架桥的服务工作。在这方面做得好的要算英国。在军人临近退伍时，军队提供一个带薪寻找工作的机会，与招聘单位接洽。实际上也就是经历一个逐渐调整心态，适应社会的过渡。退伍后，并不是急于进入就业单位，而是参加一个“军转民活动”，一边工作，一边学习，实际上就是经历一个角色转换的实习期，为全面进入社会作最后的过渡。相比较我国对于退伍兵的安置工作显得比较“浮躁”，一说“自主择业”、“有偿转移”，把钱一数，就好像与退伍兵“两清”了。所以退伍兵即使就业了，下岗失业，难以适应社会的事比比皆是。
5、以法律来保障退伍军人的教育培训计划的实施。
五国对于退伍军人的安置既有综合性的法律，也有培训、教育、生活补助的单一法律。这对于一个以法治国的国家来说，是非常有力度措施。如美国既有《退役军人优先权法》和《双重补偿法》，也有《退役军人紧急职业训练法》。我国现有的退伍安置法规还是1987年出台的《退伍义务兵安置条例》,有许多内容与市场经济的体制不相符合，应当把近几年退伍安置改革的成果得以反映，特别是应增加对退伍兵教育、培训、就业帮助等重要内容。
6、推行退伍安置社会化。
利用社会力量，特别是借助民间组织、学校、企业的力量，来完成对退伍军人的教育、培训、就业等大量的工作，甚至于依靠民间组织、基金会社会筹资，解决政府补贴退伍安置经费的困难。这方面英国、日本尤为突出。英国把退伍军人所有的培训、就业全部交给一家公司来做，而且效果还特别好。这一方面值得我国借鉴，我国家家大业大，安置任务繁重，再加上国家财力有限。因此，走安置工作社会化的道路，政府依靠并不断挖掘民间组织、大专院校、企事业单位的力量，完成对退伍兵的教育、培训、就业等繁重的工作。
7、提供强有力的社会保障，解决退伍军人完成教育、培训计划的后顾之忧。
五国的军人在服役期大都有工资，而且一般不低于地方企事业、公务员的工资水平。但是，一旦退伍，就得到社会保障网络的保护。生活上有年金，住房有低息贷款，上学和培训有补助费、贷款、奖学金。除此还有各种社会保险，使处于角色转换期的退伍军人衣食无忧。这种高水准的社会保障制度是做好退伍安置工作的厚实物资基础。这一方面应引起我国政府高度重视。我国现行的兵役制度不是拿工资的雇佣制、募兵制、志愿兵制，也不是瑞士的“全民皆兵”的民兵制，也不是保加利亚那种全民普遍的义务兵役制，而是不拿工资的部分人的义务兵役制，所以国家没有理由不为这些尽了服兵役义务的退伍兵，提供比现在更好的（实际上现在的农村籍退伍兵根本没有任何保障，谈不上“更加”）、水平更高一点的社会保障。这是做好退伍安置工作的物质保障。
8、政府提供积极有效的就业服务，为退伍军人的教育、培训找出路。
“学以致用”是中国的一句警言，同样也通用于世界。一个退伍军人通过努力刻苦地学习，拿到了学历文凭或资格证书，较好地掌握了一门或多门专业知识和专业技能，如果还找不到工作，势必给予沉重的打击。因此，政府就应该为退伍军人的就业提供一套积极有效的服务，使退伍军人能尽快找到适合自己的职业。这是五国对退伍军人推行完善的教育、培训计划得以顺利实施、巩固、延续的重要原因。这一方面做得突出的要算英国和韩国。英国对于退伍军人的帮助是“有限资助”，重在就业服务。韩国对退伍军人的就业实行“优先录用”, “义务雇佣”, “加点制度”等优惠政策,对其顺利就业提供了有力的保障。
四、高职院校招收退伍兵的优势
（一）高职教育的特点更适合退伍兵入学
退伍兵由于经过军队的磨练，与应届高中毕业生相比较，他们的理论基础较为单薄，而动手能力比较强，这一点，在“军地两用人才”退伍兵身上更为突出。另外，退伍兵当了两、三年兵，与应届高中毕业生相比较，年龄偏大，就业愿望迫切。所以，他们希望选择社会的热点专业，采取“短、平、快”的培养方式，尽快掌握一、二门专业知识和技能，胜任工作岗位，找到满意的职业。那么，针对退伍兵这一状况，高职教育的特点更适合退伍兵入学。
（二）高职教育专业设置的特点更适合退伍兵入学
退伍兵通过培养要塑造的是一种适用性人才，是一种生产第一线的技能型人才。社会时刻处于一种动态发展的，职业、岗位也同样处于一种动态发展的，岗位所需要的专业知识和专业技能结构也同样处于一种动态发展的。因此，如果专业的设置过于稳定，那么人才的培养就会与现实的职业、岗位脱节，势必影响经过培养教育的退伍兵的就业。而高职教育设置专业的特点正好迎合了退伍兵这一状况。
1、职业性与学科性相结合
2、稳定性与灵活性相结合
3、普遍性与多样性相结合
4、适应性与针对性相结合
（三）高职教育毕业后就业的前景更适合退伍兵入学
从现代工业的发展来看，退伍兵经过高职教育毕业后就业前景是乐观的。走新型工业化道路，以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，一要依靠科学技术进步，二要开发我国最大的潜在资源—人力资源。新型工业化需要大量各类技能型人才，但我国技能型人才出现严重短缺，其重要原因之一是职业教育发展滞后。因此，大力发展职业教育，培养数以千万计的技能型专门人才和数以亿计的高素质劳动者，是我国走新型工业化道路和加快城镇化进程的客观需要。
（四）高职教育的教学方法更适合退伍兵入学
（五）高职教育的学制短、成本低更适合退伍兵入学
（六）高职教育的低门槛更适合退伍兵入学
高职教育是一种典型的“平民教育”、“大众教育”而不是一种“精英教育”，这从它的录取分数线较低可以看出。根据近年来高考的录取分数线来看，本科与高职相差悬殊。
作为“大众教育”的高职教育除了录取分数线较低外，还体现在国家在确定录取分数线上给学校更多的自主权。国家现在对于城镇籍自主择业的退伍兵已经出台了降低10分的优惠政策，如果还继续加大对所有的退伍兵降分的幅度，那么高职的门槛就更低，广大的退伍兵进入大学学堂读书也就不是一件难事了。
